Hướng tới kiểm soát tập trung kinh tế hiệu quả tại Việt Nam

Trong nền kinh tế thị trường, việc sáp nhập, hợp nhất giữa các doanh nghiệp được xem là phương thức để sắp xếp, tổ chức lại nhằm hợp lý hóa sản xuất, chuyển nguồn lực sang bên có khả năng sử dụng hiệu quả hơn hoặc phối hợp các nguồn lực để đầu tư hiệu quả hơn. Tuy nhiên, có những trường hợp sáp nhập, hợp nhất giữa các doanh nghiệp dẫn đến vị trí độc quyền hoặc tạo ra tác động làm triệt tiêu hoặc suy giảm tính cạnh tranh của thị trường.

1. Dẫn nhập

Trong nền kinh tế thị trường, việc sáp nhập, hợp nhất giữa các doanh nghiệp được xem là phương thức để sắp xếp, tổ chức lại nhằm hợp lý hóa sản xuất, chuyển nguồn lực sang bên có khả năng sử dụng hiệu quả hơn hoặc phối hợp các nguồn lực để đầu tư hiệu quả hơn. Tuy nhiên, có những trường hợp sáp nhập, hợp nhất giữa các doanh nghiệp dẫn đến vị trí độc quyền hoặc tạo ra tác động làm triệt tiêu hoặc suy giảm tính cạnh tranh của thị trường. Những trường hợp này bị coi là hạn chế cạnh tranh (HCCT) và bị cấm theo quy định của pháp luật cạnh tranh.

Như vậy, có thể thấy, tập trung kinh tế (TTKT) về cơ bản là hiện tượng tích cực và được khuyến khích trong nền kinh tế thị trường. Chúng chỉ bị cấm trong một số trường hợp đặc biệt khi việc TTKT dẫn tới tác động HCCT. Điều này đòi hỏi hoạt động kiểm soát TTKT phải hết sức thận trọng để có thể ngăn ngừa những trường hợp TTKT có tác động xấu, đồng thời không tạo ra rào cản đối với những trường hợp TTKT có tác động nâng cao hiệu quả kinh tế và thúc đẩy sự phát triển của thị trường. Việc xây dựng một cơ chế để đánh giá tác động tiềm tàng của một giao dịch TTKT trước khi nó được thực hiện luôn là vấn đề cốt lõi của pháp luật về kiểm soát TTKT.

Bài viết này chia sẻ kinh nghiệm quốc tế trong kiểm soát TTKT, đánh giá các quy định hiện hành về kiểm soát TTKT trong Luật Cạnh tranh (LCT) năm 2004 và các yêu cầu sửa đổi.

2. Kinh nghiệm quốc tế về kiểm soát TTKT

2.1. Mục tiêu của chính sách kiểm soát TTKT

Mục tiêu cốt lõi của chính sách kiểm soát TTKT của các quốc gia trên thế giới đều nhằm đảm bảo hoạt động TTKT không gây ra hoặc không tiềm ẩn nguy cơ gây ra tác động tiêu cực tới hoạt động cạnh tranh trên thị trường, cụ thể là ngăn ngừa việc thay đổi cấu trúc thị trường có thể dẫn đến việc làm tổn hại động lực cạnh tranh trên thị trường, từ đó làm suy giảm hiệu quả kinh tế và xâm hại tới lợi ích của người tiêu dùng.

Các quy định về kiểm soát TTKT có tính chất tiền kiểm, nhằm ngăn chặn các vụ việc sáp nhập có khả năng làm phương hại tới cạnh tranh. Trong khi đó, các quy định điều chỉnh hành vi thỏa thuận HCCT và hành vi dụng vị trí thống lĩnh thị trường lại có tính hậu kiểm, xử lý các hành vi làm phương hại tới cạnh tranh trên thị trường.

2.2. Các hình thức TTKT

Có thể chia các giao dịch TTKT thành các dạng như sau: TTKT theo chiều ngang, TTKT theo chiều dọc và TTKT theo dạng tổ hợp.

TTKT theo chiều ngang: là trường hợp TTKT giữa các doanh nghiệp tham gia cung ứng cùng một loại sản phẩm hoặc các sản phẩm có thể khả năng thay thế cho nhau. Trước khi thực hiện TTKT, các doanh nghiệp này thường là những đối thủ cạnh tranh trực tiếp hoặc đối thủ tiềm năng. TTKT theo chiều ngang được xem là có khả năng gây tác hại đến cạnh tranh trên thị trường nhất do việc TTKT trực tiếp làm suy giảm số lượng đối thủ cạnh tranh độc lập trên thị trường. Vụ việc TTKT theo chiều ngang có 2 dạng tác động chính là tác động đơn phương (unilatery effects) và tác động kết hợp (coordinated effects).

TTKT theo chiều dọc: là trường hợp TTKT giữa các doanh nghiệp ở cấp độ khác nhau trong cùng một chuỗi sản xuất, cung ứng sản phẩm. Nói cách khác, các vụ việc này phát sinh khi các doanh nghiệp đang hoặc sẽ có mối quan hệ mua - bán sản phẩm thực hiện TTKT. Không giống như TTKT theo chiều ngang, các vụ TTKT theo chiều dọc không làm giảm số lượng đối thủ cạnh tranh trên thị trường liên quan, tuy nhiên, cũng có thể gây ra những quan ngại đáng kể đối với cạnh tranh trên thị trường. Quan ngại nghiêm trọng nhất liên quan tới cạnh tranh là khi vụ việc TTKT gây ra tác động đóng cửa thị trường, ví dụ, trường hợp một doanh nghiệp sản xuất tiến hành TTKT với các nhà cung cấp nguyên liệu đầu vào thiết yếu và từ chối cung cấp nguyên liệu thiết yếu đó cho các đối thủ cạnh tranh khác.

TTKT theo dạng tổ hợp: là trường hợp TTKT khi các bên tham gia hoạt động sản xuất kinh doanh trong các lĩnh vực khác nhau. Điển hình là khi các công ty không cùng sản xuất một loại sản phẩm, và cũng không có mối quan hệ mua – bán hiện hữu hoặc tiềm năng. Các vụ sáp nhập theo dạng tổ hợp được coi là những hình thức TTKT ít gây quan ngại nhất đến cạnh tranh trên thị trường và thường được miễn trừ trong các quy định của luật cạnh tranh.

2.3. Đánh giá tác động HCCT của vụ việc TTKT theo chiều ngang

Như đã phân tích, đánh giá tác động HCCT là vấn đề cốt lõi của việc kiểm soát TTKT. Khi đánh giá tác động cạnh tranh, các cơ quan cạnh tranh thường cân nhắc xem sau vụ việc TTKT có khả năng dẫn đến các hành vi lạm dụng đơn phương hoặc kết hợp hay không. Hai cách đánh giá này được coi là hai khung đánh giá cạnh tranh để xem xét một vụ việc TTKT. Theo kinh nghiệm quốc tế, cả hai cách đánh giá này đều cần được dựa trên các phân tích về mặt kinh tế và điều kiện thực tế của từng vụ việc.

Tác động đơn phương

Khi phân tích tác động đơn phương của vụ việc TTKT, các cơ quan cạnh tranh thường tập trung đánh giá liệu doanh nghiệp hình thành sau TTKT có khả năng gây HCCT một cách đáng kể trên thị trường liên quan thông qua việc tạo lập, củng cố vị thế trên thị trường và gia tăng khả năng cũng động lực để doanh nghiệp đó lạm dụng sức mạnh thị trường một cách độc lập.

Một số yếu tố cần cân nhắc khi đánh giá tác động đơn phương của vụ việc TTKT:

  • Vị thế của các bên tham gia TTKT - thị phần và vị trí trên thị trường xét về mặt thị phần của các đối thủ cạnh tranh trước khi thực hiện TTKT;
  • Áp lực cạnh tranh từ các doanh nghiệp không tham gia TTKT - thị phần, khác biệt về thị phần giữa doanh nghiệp hình thành sau TTKT với các đối thủ cạnh tranh, mức độ dư thừa năng lực cung ứng, mức độ khác biệt hóa sản phẩm;
  • Áp lực cạnh tranh trực tiếp hoặc tiềm năng – khả năng nhập khẩu và khả năng gia nhập thị trường của đối thủ mới, sự hiện diện của thị trường sản phẩm và thị trường địa lý thay thế gần cho thị trường liên quan đang xem xét, tính cạnh tranh trong các thị trường liên hệ theo chiều dọc đối với thị trường đang xem xét;
  • Hiệu quả kinh tế và năng lực hiện tại của các bên tham gia TTKT.

Tác động kết hợp

Khi phân tích tác động kết hợp của vụ việc TTKT, các cơ quan cạnh tranh thường đánh giá điều kiện thị trường sau vụ việc TTKT có làm gia tăng khả năng các doanh nghiệp trên thị trường cấu kết ngầm với nhau hoặc tăng cường sự liên kết hiện tại, gây HCCT một cách đáng kể trên thị trường liên quan hay không.

Khi đánh giá về khả năng cấu kết ngầm giữa các doanh nghiệp, cần lưu ý một số điều kiện giúp thực hiện thành công sự cấu kết đó, bao gồm: (a) khả năng xác định điều kiện cấu kết, (b) khả năng phát hiện vi phạm trong quá trình cấu kết và (c) khả năng trừng phạt những vi phạm đó.

Ngoài ra, cũng cần đánh giá năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp trên thị trường trước khi thực hiện TTKT và các yếu tố có tác động kìm hãm hoặc ngăn cản sự cấu kết giữa các doanh nghiệp đó sau khi vụ việc TTKT được thực hiện. Trong quá trình đánh giá này, cần xem xét tất cả các bằng chứng mà cơ quan cạnh tranh có thể thu thập được, bao gồm điều kiện thị trường trước khi thực hiện TTKT có thể gây bất lợi hoặc tạo thuận lợi cho quá trình liên kết giữa các doanh nghiệp và tác động của vụ việc TTKT lên các điều kiện thị trường đó.

Tác động HCCT trực tiếp

Xác định thị trường liên quan là nhằm xác định một khuôn khổ thị trường, trong đó, doanh nghiệp bị xem xét chịu tác động trực tiếp từ hành vi cạnh tranh của các đối thủ khác trên thị trường. Do đó, việc xác định mức độ tập trung của thị trường dù không trực tiếp phản ánh cạnh tranh trên thị trường nhưng có thể giúp đưa ra đánh giá sơ bộ xem một vụ việc TTKT có làm nảy sinh lo ngại về mặt cạnh tranh hay không, do mức độ cạnh tranh trực tiếp từ các đối thủ cạnh tranh không đủ lớn khiến doanh nghiệp sau TTKT có thể lạm dụng sức mạnh thị trường của mình. Nhìn chung, thị trường có mức độ tập trung càng cao thì áp lực cạnh tranh trực tiếp đối với doanh nghiệp hình thành sau TTKT càng thấp. Các chỉ số cơ bản để đánh giá mức độ tập trung của thị trường bao gồm: thị phần, mức độ tích tụ thị trường (chỉ số CR[1]) và chỉ số Herfindahl - Hirschmann Index (HHI[2]).

Khả năng gia nhập thị trường của đối thủ mới và mở rộng sản xuất

Ngay cả khi một vụ việc TTKT làm tăng mức độ tập trung thị trường thì cũng chưa chắc đã làm nảy sinh các lo ngại về cạnh tranh nếu các doanh nghiệp khác vẫn có thể dễ dàng gia nhập thị trường hoặc các doanh nghiệp đang hoạt động trên thị trường dễ dàng mở rộng quy mô sản xuất.

Hầu hết các văn bản hướng dẫn thực thi các quy định về TTKT của các cơ quan cạnh tranh đều nhấn mạnh việc đánh giá xem khả năng gia nhập thị trường của đối thủ mới hoặc mở rộng kinh doanh của các doanh nghiệp lớn có ảnh hưởng như thế nào trong việc giảm thiểu các tác động gây HCCT của vụ việc TTKT. Các cơ quan này đều thống nhất rằng, để thực sự có hiệu quả trong việc giảm thiểu tác động phản cạnh tranh của vụ việc TTKT thì việc gia nhập thị trường của đối thủ mới phải (i) khả thi, (ii) kịp thời và (iii) ở quy mô, phạm vi đủ lớn.

Sức mạnh của bên mua

Thông thường, trong trường hợp khách hàng có đủ sức mạnh đàm phán có thể tự mình hạn chế hành vi của doanh nghiệp sau TTKT, vụ việc TTKT đó sẽ không gây ra lo ngại về mặt cạnh tranh. Tuy nhiên, sức mạnh của bên mua không chỉ đơn thuần xuất hiện thông qua sự tồn tại của các khách hàng lớn. Ngay cả các khách hàng lớn cũng có thể không có khả năng thể hiện sức mạnh đàm phán của mình trong những trường hợp như phải mua các hàng hóa đặc thù, thiếu nguồn cung thay thế hoặc không tìm được các nguồn cung thay thế tin cậy.

Doanh nghiệp phá sản

Việc phân tích cấu trúc thị trường đòi hỏi phải so sánh tình trạng cạnh tranh trên thị trường trong hai trường hợp: khi vụ việc TTKT được thực hiện và khi vụ việc TTKT không được thực hiện. Nếu một trong số các doanh nhiệp tiến hành TTKT thực sự rơi vào tình trạng phá sản, cần phải so sánh cấu trúc của thị trường trong trường hợp cho phép thực hiện vụ việc TTKT với trường hợp để doanh nghiệp đó phá sản hoặc trường hợp để cho doanh nghiệp khác không phải là một bên của vụ việc TTKT mua lại doanh nghiệp bị phá sản đó.

Trên thực tế, các vụ việc TTKT hiếm khi đáp ứng được các tiêu chí được sử dụng để phân tích trong trường hợp một bên tham gia TTKT lâm vào tình trạng phá sản. Do đó, có quan điểm cho rằng, nếu cứ để doanh nghiệp phá sản rút khỏi thị trường thì ngay lập tức, cạnh tranh sẽ gia tăng do các doanh nghiệp còn lại trên thị trường sẽ phải nỗ lực cạnh tranh để giành các khách hàng của doanh nghiệp vừa rời bỏ thị trường đó.

Hiệu quả kinh tế

Một vụ việc TTKT có thể sẽ không có vấn đề nếu chứng minh được hiệu quả kinh tế của vụ việc đó. Tính hiệu quả có thể được thể hiện thông qua tác động tích cực đến cạnh tranh trên thị trường khiến cho cạnh tranh không bị suy giảm cho dù số lượng đối thủ cạnh tranh bị giảm đi sau vụ việc TTKT. Ví dụ, vụ việc TTKT giúp hạ thấp chi phí cận biên của doanh nghiệp sau TTKT hoặc nâng cao khả năng cải tiến công nghệ của doanh nghiệp.

Trên thực tế, có thể xảy ra trường hợp lợi ích kinh tế được gia tăng trong khi cạnh tranh bị suy giảm. Trong trường hợp này, lợi ích kinh tế có thể được so sánh với tác động phản cạnh tranh để đánh giá xem, cuối cùng, lợi ích của người tiêu dùng (hoặc tổng phúc lợi xã hội) có tăng lên hay không. Điểm quan trọng nhất là phải chứng minh được lợi ích về mặt kinh tế hoặc tác động tổng hợp tới cạnh tranh của vụ việc TTKT sẽ được chuyển sang người tiêu dùng.

3. Quy định về TTKT (TTKT) trong LCT 2004

Nội dung về kiểm soát TTKT được quy định tại các điều từ 16 đến 24 Mục 3 Chương II (Kiểm soát hành vi HCCT), bao gồm định nghĩa và các hình thức TTKT (Điều 16, 17), các ngưỡng kiểm soát hoạt động TTKT (Điều …). Quá trình thực thi và đối chiếu với kinh nghiệm quốc tế cho thấy quy định của LCT 2004 về TTKT có một số bất cập như sau:

3.1. Phạm vi kiểm soát TTKT theo LCT còn hẹp

Việc sử dụng tiêu chí thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia TTKT để đánh giá một vụ việc TTKT cho thấy LCT Việt Nam chỉ điều chỉnh các vụ việc TTKT theo chiều ngang. Dạng TTKT này cũng được chú trọng trong các chính sách kiểm soát TTKT của nhiều nước trên thế giới. LCT chưa đề cập đến việc kiểm soát đối với TTKT theo chiều dọc hoặc hỗn hợp, đồng thời cũng chưa đề cập đến việc kiểm soát hình thức liên kết thông qua đội ngũ lãnh đạo, quản lý chung. Những dạng TTKT này đều có thể gây HCCT ở mức độ nhất định và cần được quy định ở mức độ nhất định.

3.2. Bất cập khi sử dụng thị phần làm tiêu chí để đánh giá vụ việc TTKT:

Việc sử dụng thị phần làm tiêu chí duy nhất đánh giá vụ việc TTKT gây khó khăn đối với cả doanh nghiệp và cơ quan quản lý cạnh tranh trong thực thi kiểm soát TTKT. Cụ thể là:

Doanh nghiệp gặp khó khi sử dụng thị phần làm tiêu chí để thông báo: LCT quy định doanh nghiệp có nghĩa vụ thông báo đối với các trường hợp TTKT có thị phần kết hợp từ 30% trở lên. Việc thực hiện nghĩa vụ này là một khó khăn cho doanh nghiệp vì thông thường, doanh nghiệp chỉ có thể biết và chịu trách nhiệm về doanh số của mình mà không có nghĩa vụ phải nắm được doanh số của các đối thủ cạnh tranh trên thị trường nên khó có thể tính toán thị phần của các bên tham gia TTKT. Đây là một trong những lý do khiến số lượng các vụ việc TTKT được thông báo tới cơ quan quản lý cạnh tranh trong thời gian qua khá thấp như đã nêu trong phần đánh giá tình hình thực thi LCT. Bên cạnh đó, từ góc độ của doanh nghiệp, việc xác định các đối thủ cạnh tranh để đưa ra các quyết định về sản xuất, kinh doanh cũng có nhiều điểm khác biệt so với kỹ thuật xác định thị trường liên quan theo quy định của LCT. Điều này tạo ra những tính toán thị phần kết hợp khác nhau từ phía cơ quan cạnh tranh và doanh nghiệp.

Cơ quan nhà nước bị hạn chế trong việc chỉ có thể dùng thị phần làm tiêu chí kiểm soát vụ việc TTKT: Với việc chỉ căn cứ vào yếu tố thị phần, bản thân cơ quan quản lý cạnh tranh cũng gặp khó khăn trong việc xác định các trường hợp TTKT phải thông báo do chưa có một cơ chế phối hợp và trao đổi thông tin giữa các cơ quan trong việc kiểm soát TTKT dẫn đến việc nắm bắt các thông tin, dữ liệu về các vụ việc TTKT còn nhiều khó khăn và không đầy đủ. Đồng thời, LCT chỉ cấm thực hiện TTKT khi thị phần kết hợp chiếm trên 50% thị trường. Việc kiểm soát TTKT, do vậy, chỉ là quá trình xem xét thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia TTKT là trên hay dưới 50%. Điều này không phù hợp với bản chất của đánh giá tác động cạnh tranh trong TTKT là hướng về tương lai. Khi tiến hành thủ tục thông báo (trước khi tiến hành TTKT), hậu quả HCCT chưa thực sự xảy ra. Các số liệu chứng minh về thị phần chỉ phản ánh năng lực cạnh tranh của từng doanh nghiệp tham gia trong quá khứ hoặc ở hiện tại (trạng thái tĩnh) mà chưa tính đến yếu tố biến động nhanh chóng của thị trường. Hơn thế, trong lý thuyết cạnh tranh, khả năng HCCT của TTKT không chỉ là việc làm thay đổi cấu trúc thị trường mà còn là khả năng gia tăng sức mạnh thị trường để thực hiện hành vi phản cạnh tranh trong tương lai. Ngưỡng thị phần 50% theo quy định của LCT có thể bỏ sót các vụ việc TTKT có khả năng gây HCCT trên thị trường liên quan.

3.3. Biện pháp khắc phục trong các trường hợp vi phạm chưa phù hợp

Theo quy định của LCT, trong trường hợp cơ quan cạnh tranh phát hiện một vụ việc TTKT thuộc ngưỡng phải thông báo mà không thông báo hoặc bị cấm mà vẫn thực hiện thì các bên tham gia vụ việc có thể sẽ bị phạt đến 10% tổng doanh thu của năm tài chính trước năm vi phạm và phải khôi phục tình trạng như trước khi sáp nhập. Khi các doanh nghiệp đã hoàn tất quá trình sáp nhập thì các hệ thống cả về tổ chức nhân sự, quy trình sản xuất, cung ứng dịch vụ,… sẽ được “trộn lẫn” với nhau và việc khôi phục lại như trước khi TTKT là bất khả thi,

Mặt khác, nếu các bên muốn thực hiện vụ việc sáp nhập thuộc trường hợp bị cấm nhưng lại không thuộc diện được hưởng miễn trừ thì không thể thực hiện được cho dù các doanh nghiệp trong vụ việc có thể chỉ có thị phần kết hợp trên 50% tại một thị trường liên quan nào đó chiếm tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu doanh thu của các bên. LCT chưa cho phép các bên tìm kiếm giải pháp chỉ xử lý đối với thị trường liên quan thuộc trường hợp bị cấm để thực hiện TTKT đối với các thị trường có thị phần kết hợp nằm trong ngưỡng được phép.

3.4. Các quy định về TTKT chưa được cụ thể ở mức cần thiết

Ngoài các quy định có nội dung khái quát và mang tính nguyên tắc trong Mục 3 Chương II LCT, và tại Mục 5, Chương II Nghị định số 116/2005/NĐ-CP, hiện nay vẫn chưa có các hướng dẫn cụ thể về kiểm soát TTKT. LCT vẫn chưa có quy định trao quyền cho cơ quan quản lý cạnh tranh trong việc xây dựng nội dung thẩm tra trong thủ tục thông báo, thủ tục miễn trừ các trường hợp TTKT và quy chế kiểm soát TTKT. Việc có một khung pháp lý đầy đủ và cụ thể sẽ giúp doanh nghiệp hình dung đầy đủ hơn phạm vi của quyền tự do kinh doanh liên quan đến hoạt động sáp nhập, hợp nhất, mua lại, góp vốn thành lập doanh nghiệp… dự kiến thực hiện.

3.5. Chưa có quy định về cơ chế phối hợp giữa các thủ tục kiểm soát TTKT với thủ tục quản lý nhà nước trong việc đăng ký kinh doanh, thủ tục đầu tư

Về tổng thể pháp luật liên quan đến TTKT bao gồm các quy định thuộc nhiều chế định pháp luật khác nhau, trong đó có pháp luật về tổ chức lại doanh nghiệp, pháp luật về thực hiện quyền góp vốn, mua cổ phần, chuyển nhượng vốn góp, pháp luật đầu tư, pháp luật chứng khoán… Tuy nhiên, chưa có quy chế liên kết làm việc giữa cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát TTKT là Cục Quản lý cạnh tranh với các cơ quan quản lý nhà nước trong các lĩnh vực nói trên. Việc thiếu quy định về cơ chế phối hợp trong quá trình thực thi khiến cho việc kiểm soát TTKT trên thực tế là khó thực hiện.

4. Khuyến nghị xây dựng thể chế kiểm soát TTKT

4.1. Mở rộng phạm vi và các hình thức TTKT cần điều chỉnh

LCT cần bổ sung dạng TTKT theo chiều dọc và một số giao dịch khác có ý nghĩa TTKT. Đối với các giao dịch TTKT theo chiều dọc, mặc dù không thể phủ nhận các tác động tích cực tới cạnh tranh và phúc lợi xã hội có thể có của nó,[3] cả về mặt học thuật lẫn thực tiễn đều chỉ ra rằng các giao dịch TTKT kiểu này cũng có tạo ra cho doanh nghiệp được hình thành sau TTKT khả năng có những tác động phản cạnh tranh. Hai tác động phổ biến nhất được quan tâm là phân biệt giá (price discrimination) và phong tỏa thị trường (market foreclosure).

Ngoài ra, có một số dạng giao dịch thuộc dạng hiện tại chưa được quy định trong LCT cũng cần được xem xét điều chỉnh như: mua lại phần sở hữu của cổ đông thiểu số; mua/bán một phần tài sản độc lập. Những giao dịch dạng này có thể được xem xét điều chỉnh dưới dạng kiểm soát TTKT do có tiềm ẩn nguy cơ thâu tóm và kiểm soát doanh nghiệp/thị trường.

Mặt khác, khi một giao dịch TTKT được thực hiện trong nội bộ doanh nghiệp thì giao dịch TTKT đó có thể được coi là một hoạt động tái cấu trúc của bản thân doanh nghiệp và không làm thay đổi đáng kể tình trạng cạnh tranh trên thị trường. Do đó, cần phải có quy định miễn trừ đối với các dạng giao dịch nội bộ này.

Cần xem xét kiểm soát cả các giao dịch TTKT được thực hiện ngoài lãnh thổ Việt Nam nhưng có tác động gây HCCT một cách đáng kể trên thị trường Việt Nam: Hiện tại LCT Việt Nam chỉ mới kiểm soát bằng hình thức thông báo hoặc cấm/miễn trừ đối với hoạt động TTKT thực hiện trên lãnh thổ Việt Nam. Điều này có thể dẫn đến rủi ro cho chính các doanh nghiệp này bởi họ đã có hiện diện trên thị trường Việt Nam. Rủi ro này có thể thấy trong giả định một vụ sáp nhập giữa hai tập đoàn đa quốc gia đã được cho phép tại các quốc gia khác. Hai tập đoàn này đều có mặt trên thị trường Việt Nam với thị phần kết hợp thuộc dạng bị cấm theo quy định của LCT Việt Nam nhưng vì không có quy định tại LCT nên họ không thông báo hay xin miễn trừ. Như vậy, sau khi tiến hành TTKT theo pháp luật các quốc gia khác, sẽ dẫn đến tình huống là doanh nghiệp con của họ tại Việt Nam mặc dù độc lập nhưng thực ra vẫn có mối liên hệ với nhau về mặt quản lý và do vậy, không thuyết phục nếu cho rằng họ vẫn độc lập với nhau khi quyết định số lượng, giá cả hàng hóa, dịch vụ. Doanh nghiệp khi đó thực tế đã gây ra tác động HCCT trên thị trường và có nguy cơ đối mặt với cáo buộc là có thỏa thuận, thông đồng gây HCCT với các mức phạt rất lớn. Chính vì vậy, việc cơ quan cạnh tranh Việt Nam được thông báo để xem xét ngay từ giai đoạn đầu để có được những đánh giá phù hợp là cần thiết và phù hợp với thông lệ quốc tế.

4.2. Bổ sung ngưỡng thông báo TTKT

Việc sử dụng tiêu chí thị phần để xác định ngưỡng thông báo TTKT giúp có những đánh giá chính xác hơn về vụ việc. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên, cách tiếp cận này gây khó khăn cho cả doanh nghiệp và cơ quan quản lý. Kinh nghiệm của nhiều quốc gia đã tiến hành sửa đổi quy định kiểm soát TTKT cho thấy, lợi ích từ việc sử dụng tiêu chí thị phần để xác định ngưỡng thông báo TTKT không thể bù đắp cho những khó khăn và chi phí mà doanh nghiệp phải gánh chịu. Trên thực tế, hầu hết các hệ thống kiểm soát TTKT chỉ sử dụng tiêu chí doanh thu để xác định ngưỡng thông báo TTKT. Cơ quan quản lý cạnh tranh, nếu thấy cần thiết để đánh giá tác động tiềm ẩn tới cạnh tranh của vụ việc, sẽ yêu cầu các doanh nghiệp tham gia TTKT và các doanh nghiệp hoạt động trên cùng thị trường liên quan cung cấp thêm thông tin. Sẽ là hợp lý hơn khi việc thu thập thông tin về thị trường được cơ quan cạnh tranh thực hiện. Với các lý do trên, thay vì quy định ngưỡng dựa trên thị phần như hiện tại trong LCT, chúng tôi khuyến nghị sử dụng tiêu chí “doanh thu” hoặc “giá trị giao dịch” làm cơ sở xác định ngưỡng thông báo TTKT.

4.3. Về đánh giá tác động cạnh tranh của vụ việc TTKT

Theo quy định hiện hành, thị phần kết hợp của các doanh nghiệp tham gia TTKT trên thị trường liên quan là yếu tố duy nhất đánh giá tác động cạnh tranh của vụ việc TTKT. Vụ việc TTKT sẽ bị cấm trong trường hợp thị phần kết hợp của các bên tham gia TTKT chiếm trên 50% trên thị trường liên quan. Cách tiếp cận này mặc nhiên cho rằng khi thị phần kết hợp của các bên tham gia chiếm trên 50% trên thị trường liên quan thì vụ việc TTKT sẽ gây ra HCCT một cách đáng kể. Tương tự, nếu thị phần kết hợp của các bên tham gia chiếm từ 50% trở xuống thì không gây ra tác động HCCT. Cách tiếp cận này không cho phép cơ quan quản lý cạnh tranh đánh giá tác động cạnh tranh đối với những trường hơp có thị phần kết hợp từ 50% trở xuống. Đồng thời, đối với các trường hợp thị phần kết hợp trên 50%, để có thể tiến hành giao dịch TTKT, các bên liên quan cần phải thực hiện thủ tục xin hưởng miễn trừ theo quy định tại Điều 19 LCT. Tuy nhiên, cơ quan quản lý cạnh tranh cũng chỉ có thể xem xét hiệu quả mà vụ việc TTKT có thể mang lại cho sự phát triển kinh tế xã hội. Không có một đánh giá nào liên quan tới cạnh tranh bởi sự công nhận mặc nhiên rằng với mức thị phần kết hợp trên 50%, các doanh nghiệp tham gia TTKT đã gây ra HCCT trên thị trường.

Trên thực tế, đối với một số thị trường, chỉ cần mức thị phần 10%-20% đã đủ mang lại cho doanh nghiệp một sức mạnh tuyệt đối trên thị trường, đặc biệt đối với các thị trường phân tán và có sự chênh lệch đáng kể trong thị phần giữa doanh nghiệp/nhóm doanh nghiệp đứng đầu trên thị trường với các doanh nghiệp đứng sau. Ngược lại, cũng tồn tại những thị trường chỉ có một số ít doanh nghiệp, với mức thị phần của các doanh nghiệp đứng đầu có sự chênh lệch không đáng kể thì việc tiến hành TTKT giữa một doanh nghiệp trong nhóm đứng đầu thị trường với doanh nghiệp có thị phần nhỏ sẽ không làm thay đổi đáng kể đến cấu trúc thị trường và tương quan cạnh tranh trên thị trường.

Do đó, quy định hiện tại của LCT không chỉ hạn chế thẩm quyền của cơ quan cạnh tranh trong việc đánh giá tác động cạnh tranh của vụ việc TTKT mà còn không phản ánh được chính xác thực tế thị trường, dẫn tới bỏ sót những trường hợp có khả năng gây HCCT hoặc cấm những trường hợp trên thực tế không gây ra tác động phản cạnh tranh.

Kinh nghiệm ở các quốc gia phát triển cho thấy, luôn có một sự nhất quán giữa mục tiêu của chính sách kiểm soát TTKT và các hoạt động thực thi pháp luật về kiểm soát TTKT. Như đã nêu ở phần trên, mục tiêu chung nhất của chính sách kiểm soát TTKT là nhằm ngăn ngừa việc thay đổi cấu trúc thị trường có thể dẫn đến việc làm tổn hại tới động lực cạnh tranh trên thị trường, từ đó làm suy giảm hiệu quả kinh tế và xâm hại tới lợi ích của người tiêu dùng. Từ đó, các hoạt động thực thi chính sách TTKT luôn tập trung vào hai điểm chính: đảm bảo động lực cạnh tranh trên thị trường và hiệu quả kinh tế cũng như lợi ích người tiêu dùng.

Do đó, pháp luật cạnh tranh các nước trao thẩm quyền cho cơ quan cạnh tranh trong việc đánh giá tác động cạnh tranh của vụ việc TTKT, đồng thời cũng cho phép cơ quan cạnh tranh tiến hành các biện pháp để đảm bảo đạt được lợi ích kinh tế cũng như quyền lợi người tiêu dùng. Tiêu chí quan trọng nhất là đảm bảo, bảo vệ cạnh tranh trên thị trường. Do đó, những vụ việc TTKT có khả năng gây HCCT trên thị trường đều bị cấm. Trong trường hợp vụ việc TTKT có mang lại hiệu quả kinh tế hoặc lợi ích cho người tiêu dùng, cơ quan cạnh tranh có thể yêu cầu thực hiện các biện pháp khắc phục để đảm bảo hiệu quả kinh tế hoặc lợi ích thu được từ vụ việc TTKT sẽ được chuyển tới người tiêu dùng. Tuy nhiên, có một nguyên tắc cơ bản luôn phải tuân thủ trước khi cho phép tiến hành giao dịch TTKT là phải đảm bảo giao dịch đó không loại bỏ cạnh tranh trên thị trường và giao dịch TTKT là biện pháp duy nhất để mang lại hiệu quả kinh tế hoặc lợi ích cho người tiêu dùng.

Về phương pháp đánh giá tác động của vụ việc TTKT, cần cân nhắc các nhân tố sau:

  • Thị phần và các phương pháp đánh giá mức độ tập trung thị trường đóng vai trò quan trọng trong phân tích vụ việc TTKT. Đó là những thông tin ban đầu giúp cơ quan cạnh tranh nhận diện khả năng gây quan ngại về cạnh tranh của vụ việc TTKT, để từ đó tiến hành các phân tích sâu hơn. Tuy nhiên, cần lưu ý đây không phải là yếu tố quyết định về khả năng gây HCCT một cách đáng kể của vụ việc. Các đánh giá cụ thể khác về điều kiện thị trường là cần thiết để đưa ra một nhận định về sức mạnh thị trường.
  • Đánh giá tác động của vụ việc TTKT dựa trên các tiêu chí: Tác động đơn phương: (i) vị thế các bên tham gia TTKT; (ii) áp lực cạnh tranh từ các doanh nghiệp không tham gia TTKT; (iii) áp lực cạnh tranh trực tiếp hoặc tiềm năng từ nhập khẩu và khả năng gia nhập thị trường của đối thủ mới; (iv) hiệu quả kinh tế và khả năng tồn tài của các bên tham gia TTKT và tác động kết hợp: (i) khả năng thiết lập điều kiện kết hợp; (ii) khả năng phát hiện vi phạm khi thực hiện tác động kết hợp; (iii) khả năng trừng phạt những vi phạm đó.

Ngoài ra, cần quy định thêm các biện pháp khắc phục hậu quả hoặc điều chỉnh cần thiết mà cơ quan cạnh tranh có thể chủ động áp dụng đối với các bên tham gia vụ việc TTKT.

4.4. Bỏ quy định về miễn trừ

Về bản chất, khi luật trao cho cơ quan cạnh tranh quyền đánh giá sức mạnh thị trường của các doanh nghiệp tham gia TTKT và đánh giá tác động vụ việc TTKT, cũng như việc đưa ra yêu cầu đối với các bên tham gia TTKT có các biện pháp khắc phục thì quy định về việc xin hưởng miễn trừ là không cần thiết. Riêng Đối với những trường hợp quyết định TTKT của các doanh nghiệp nhà nước là do chính phủ đưa ra thì luật cần quy định rõ để chỉ thực hiện việc thông báo mà không nhất thiết phải qua các quy trình đánh giá (được hưởng miễn trừ đương nhiên). Những trường hợp quyết định TTKT đối với doanh nghiệp nhà nước do chính quyền cấp địa phương thực hiện thì vẫn cần phải có sự đánh giá tác động tiềm ẩn tới môi trường cạnh tranh và cơ quan cạnh tranh có quyền không cho phép thực hiện các giao dịch này. 

Bùi Nguyễn Anh Tuấn



[1] Chỉ số CR được tính bằng tổng thị phần của các doanh nghiệp chiếm thị phần lớn nhất trên thị trường, thể hiện quy mô tương đối của nhóm doanh nghiệp này so với tổng dung lượng thị trường.

Trong đó Si là thị phần của doanh nghiệp lớn thứ i trong ngành; n là số lượng các doanh nghiệp có thị phần lớn nhất trên thị trường để xác định CRn.

[2] Chỉ số HHI được tính bằng tổng bình phương thị phần của các doanh nghiệp trên thị trường, cho thấy quy mô của doanh nghiệp trên thị trường, từ đó, xác định mức độ cạnh tranh giữa các doanh nghiệp trên thị trường đó. Chỉ số HHI có giá trị trong khoảng từ 0 đến 10,000, tùy thuộc vào số lượng doanh nghiệp trên thị trường. Trên thị trường càng có nhiều doanh nghiệp và thị phần của mỗi doanh nghiệp càng gần với thị phần trung bình của thị trường thì chỉ số HHI càng nhỏ. Điều này cho thấy khả năng gây HCCT của doanh nghiệp trên thị trường là thấp. Ngược lại, càng ít doanh nghiệp và mức độ chênh lệch thị phần của các doanh nghiệp trên thị trường càng lớn thì chỉ số HHI có giá trị càng cao, cho thấy sự tồn tại của doanh nghiệp hoặc nhóm doanh nghiệp chiếm vị trí thống lĩnh và khả năng xảy ra hành vi lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường.

[3] Rõ thấy nhất là một vụ TTKT giữa hai doanh nghiệp nằm ở hai công đoạn liền kề của một chuỗi sản xuất và đều có sức mạnh trên các thị trường liên quan. Vụ sáp nhập sẽ làm tăng hiệu quả hoạt động vì lúc này các hoạt động trước là tách biệt của hai doanh nghiệp nay đã được thực hiện một cách thống nhất và đồng bộ. Nếu không có vụ sáp nhập, giá cuối cùng của sản phẩm sẽ hàm chứa mức lợi nhuận biên kép của cả hai doanh nghiệp, khi mỗi doanh nghiệp trong chuỗi sản xuất đều có thể tăng giá, tức là làm hạn chế quyết định về đầu vào của doanh nghiệp nằm ở công đoạn sau của chuỗi.

 

Thông tin khác