Ở mỗi quốc gia, chính sách kiểm soát tập trung kinh tế là một bộ phận trong tổng thể các chính sách của chính phủ, bao gồm chính sách công, chính sách kinh tế và chính sách cạnh tranh. Trong khuôn khổ của Báo cáo này, nhóm nghiên cứu chỉ tập trung phân tích chính sách kiểm soát tập trung kinh tế theo khía cạnh là một bộ phận của chính sách cạnh tranh.
Xét về cạnh tranh, mục tiêu cốt lõi của chính sách kiểm soát tập trung kinh tế là nhằm đảm bảo hoạt động tập trung kinh tế không hoặc không tiềm ẩn nguy cơ gây ra tác động tiêu cực tới hoạt động cạnh tranh trên thị trường. Là một bộ phận của chính sách cạnh tranh nói chung, chính sách kiểm soát tập trung kinh tế được cụ thể hóa là một trong ba lĩnh vực điều chỉnh của Luật Cạnh tranh, bao gồm: thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh/độc quyền và kiểm soát tập trung kinh tế. Các quy định về kiểm soát tập trung kinh tế có tác động tiền kiểm, nhằm ngăn chặn các vụ việc sáp nhập có khả năng làm phương hại tới cạnh tranh. Trong khi đó, các quy định điều chỉnh hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh và hành vi dụng vị trí thống lĩnh thị trường lại có nhắm tới hậu kiểm, xử lý các hành vi làm phương hại tới cạnh tranh trên thị trường.
Việc đưa các quy định về tập trung kinh tế vào Luật Cạnh tranh, nhằm ngăn chặn các vụ việc mới chỉ có khả năng gây phương hại cho cạnh tranh là do:
Thứ nhất, tập trung kinh tế ngay lập tức loại bỏ áp lực cạnh tranh giữa các bên tham gia vào vụ việc và làm giảm số lượng các đối thủ cạnh tranh trên thị trường. Khi tác động loại bỏ cạnh tranh của vụ việc tập trung kinh tế đủ lớn, thị trường sẽ mất dần định hướng hiệu quả kinh tế; đồng thời trong một số trường hợp, doanh nghiệp thành lập sau vụ việc tập trung kinh tế không cần phải thực hiện các hành vi phạm các quy định mang tính hậu kiểm của Luật Cạnh tranh mà vẫn có thể loại bỏ được các đối thủ cạnh tranh và thu lợi từ thị trường.
Thứ hai, hiệu quả của công tác thực thi Luật Cạnh tranh không phải là 100%. Không phải vi phạm nào cũng có thể bị phát hiện và xử lý. Do đó, việc áp dụng các biện pháp tiền kiểm có thể giúp giảm bớt áp lực cho cơ quan thực thi Luật. Ngoài ra, ngay cả khi có thể thực hiện các biện pháp khắc phục ở khâu hậu kiểm đối với các vụ việc tập trung kinh tế bị phát hiện có tác động xấu tới cạnh tranh, thì các biện pháp này cũng rất tốn kém.
Tóm lại, chính sách kiểm soát tập trung kinh tế là nhằm mục đích ngăn ngừa việc thay đổi cấu trúc thị trường có thể dẫn đến việc làm tổn hại tới động lực cạnh tranh trên thị trường, từ đó làm suy giảm hiệu quả kinh tế và xâm hại tới lợi ích của người tiêu dùng.
Mục tiêu của việc phân tích tác động cạnh tranh trong rà soát các vụ việc tập trung kinh tế theo chiều ngang là nhằm đánh giá khả năng gây hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể thông qua việc tạo lập hoặc củng cố khả năng hay động lực của doanh nghiệp trong việc lạm dụng sức mạnh sau tập trung kinh tế bằng các hành vi đơn phương hoặc kết hợp với các đối thủ cạnh tranh hiện hữu trên thị trường.
Do đó, khi đánh giá tác động cạnh tranh, các cơ quan cạnh tranh thường cân nhắc xem sau vụ việc tập trung kinh tế có khả năng dẫn đến các hành vi lạm dụng đơn phương hoặc kết hợp hay không. Hai cách đánh giá này được coi là hai khung đánh giá cạnh tranh để xem xét một vụ việc tập trung kinh tế.
Kinh nghiệm cho thấy, việc đánh giá tác động cạnh tranh, dù trong khuôn khổ hành vi đơn phương hay kết hợp, cần được dựa trên các phân tích về mặt kinh tế và điều kiện thực tế của từng vụ việc.
Khi phân tích tác động đơn phương của vụ việc tập trung kinh tế, các cơ quan cạnh tranh thường tập trung đánh giá liệu doanh nghiệp hình thành sau tập trung kinh tế có khả năng gây hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể trên thị trường liên quan thông qua việc tạo lập, củng cố vị thế trên thị trường và gia tăng khả năng và động lực của doanh nghiệp đó trong việc lạm dụng sức mạnh thị trường một cách độc lập.
Một số yếu tố cần cân nhắc khi đánh giá tác động đơn phương của vụ việc tập trung kinh tế:
Khi phân tích tác động kết hợp của vụ việc tập trung kinh tế, các cơ quan cạnh tranh thường đánh giá xem điều kiện thị trường sau vụ việc tập trung kinh tế có làm gia tăng khả năng các doanh nghiệp trên thị trường cấu kết ngầm với nhau hoặc tăng cường sự liên kết hiện tại, gây hạn chế cạnh tranh một cách đáng kể trên thị trường liên quan.
Khi đánh giá về khả năng cấu kết ngầm giữa các doanh nghiệp, cần lưu ý một số điều kiện giúp thực hiện thành công sự cấu kết đó, bao gồm: (a) khả năng xác định điều kiện cấu kết, (b) khả năng phát hiện vi phạm trong quá trình cấu kết và (c) khả năng trừng phạt những vi phạm đó.
Ngoài ra, cũng cần đánh giá năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp trên thị trường trước khi thực hiện tập trung kinh tế và các yếu tố có tác động kìm hãm hoặc ngăn cản sự cấu kết giữa các doanh nghiệp đó sau khi vụ việc tập trung kinh tế được thực hiện. Trong quá trình đánh giá này, cần xem xét tất cả các bằng chứng mà cơ quan cạnh tranh có thể thu thập được, bao gồm, điều kiện thị trường trước khi thực hiện tập trung kinh tế có thể gây bất lợi hoặc tạo thuận lợi cho quá trình liên kết giữa các doanh nghiệp và tác động của vụ việc tập trung kinh tế lên các điều kiện thị trường đó.
Tác dụng của việc xác định thị trường liên quan là nhằm xác định một khuôn khổ thị trường, trong đó, doanh nghiệp bị xem xét chịu tác động trực tiếp từ hành vi cạnh tranh của các đối thủ khác trên thị trường. Do đó, việc xác định mức độ tập trung của thị trường dù không trực tiếp phản ánh cạnh tranh trên thị trường nhưng có thể giúp đưa ra đánh giá sơ bộ xem một vụ việc tập trung kinh tế có làm nảy sinh lo ngại về mặt cạnh tranh hay không, do mức độ cạnh tranh trực tiếp từ các đối thủ cạnh tranh không đủ lớn khiến doanh nghiệp sau tập trung kinh tế có thể lạm dụng sức mạnh thị trường của mình. Nhìn chung, thị trường có mức độ tập trung càng cao thì áp lực cạnh tranh trực tiếp đối với doanh nghiệp hình thành sau tập trung kinh tế càng thấp. Các chỉ số cơ bản để đánh giá mức độ tập trung của thị trường bao gồm: thị phần, mức độ tích tụ thị trường (chỉ số CR) và chỉ số Herfindahl - Hirschmann Index (HHI) (chi tiết về các chỉ số này xem thêm tại Phần 1 của Đề tài này).
Chỉ số HHI được sử dụng ở phổ biến ở các quốc gia, khu vực có nền cạnh tranh lâu đời như Hoa Kỳ, châu Âu và Nhật Bản để đánh giá mức độ tập trung của thị trường và coi đó như là bước đầu của quá trình đánh giá vụ việc tập trung kinh tế.
Ngay cả khi một vụ việc tập trung kinh tế làm tăng mức độ tập trung thị trường thì nó cũng chưa chắc đã làm nảy sinh các vấn đề về cạnh tranh nếu các doanh nghiệp khác vẫn có thể dễ dàng gia nhập thị trường hoặc các doanh nghiệp đang hoạt động trên thị trường dễ dàng mở rộng quy mô sản xuất.
Các doanh nghiệp mới có thể gia nhập thị trường nếu: (i) sự thay đổi về giá tạo ra động lực hay khuyến khích doanh nghiệp mới gia nhập; và (ii) các rào cản gia nhập không cao. Bên cạnh các rào cản cấu trúc (ví dụ như lợi thế kinh tế nhờ quy mô của các doanh nghiệp hiện hữu, hoặc việc sở hữu các tài sản hay công nghệ then chốt), còn có các rào cản gia nhập dạng hành vi, ví dụ như các doanh nghiệp hiện tại sẽ đối phó với doanh nghiệp mới gia nhập bằng cách đưa ra mức giá rất thấp hoặc bằng việc đầu tư mở rộng sản xuất đến mức dư thừa để ngăn cản việc gia nhập.
Vậy khi nào thì nguy cơ gia nhập thị trường của đối thủ cạnh tranh mới thực sự trở thành một tác nhân tiềm năng cản trở hành vi lạm dụng? Việc gia nhập thị trường của đối thủ mới phải có tính thực tế khi các bên liên quan sau tập trung kinh tế tìm cách thực hiện hành vi lạm dụng. Khả năng gia nhập thị trường của đối thủ cạnh tranh mới cũng cần phải bền vững và đủ lớn để đảm bảo cạnh tranh hiệu quả và lâu dài trên thị trường sau khi vụ việc tập trung kinh tế được thực hiện. Đồng thời, cũng cần tính đến khả năng chuyển đổi của người tiêu dùng thông qua chi phí thay đổi sản phẩm đang được sử dụng.
Đối thủ mới có thể được xem xét từ khía cạnh nhập khẩu hoặc sự thay thế về cung. Ngoài ra, cũng cần tính đến khả năng mở rộng năng lực sản xuất hoặc chiến lược định vị lại sản phẩm của các doanh nghiệp lớn trên thị trường. Trong trường hợp các đối thủ mới có thể tham gia thị trường ngay lập tức (trong một thời gian ngắn, không tốn nhiều chi phí) thì cần phải coi đó là các chủ thể hiện hữu trên thị trường liên quan chứ không phải là đối thủ tiềm năng.
Về lý thuyết, nếu việc gia nhập thị trường là dễ dàng thì lợi nhuận độc quyền của thị trường sau vụ tập trung kinh tế (thu được từ việc hạn chế sản lượng và nâng giá) sẽ thu hút các doanh nghiệp mới tham gia thị trường và tạo sức ép giảm giá xuống mức giá trước khi thực hiện tập trung kinh tế. Trong trường ngược lại, nếu việc gia nhập thị trường là khó khăn, nói cách khác, nếu tồn tại rào cản gia nhập thị trường thì khả năng gia nhập thị trường của đối thủ cạnh tranh mới sẽ bị hạn chế và doanh nghiệp hình thành sau tập trung kinh tế có thể lạm dụng sức mạnh thị trường của mình trong một khoảng thời gian đủ dài. Trong những trường hợp như vậy, sẽ phải có sự can thiệp của pháp luật để ngăn chặn các tác động hạn chế cạnh tranh của vụ việc tập trung kinh tế.
Hầu hết các văn bản hướng dẫn thực thi các quy định về tập trung kinh tế của các cơ quan cạnh tranh đều nhấn mạnh việc đánh giá xem khả năng gia nhập thị trường của đối thủ mới hoặc mở rộng kinh doanh của các doanh nghiệp lớn có ảnh hưởng như thế nào trong việc hạn chế các tác động gây hạn chế cạnh tranh của vụ việc tập trung kinh tế. Các cơ quan này đều thống nhất rằng, để thực sự có hiệu quả trong việc hạn chế tác động phản cạnh tranh của vụ việc tập trung kinh tế thì việc gia nhập thị trường của đối thủ mới phải (i) khả thi, (ii) kịp thời và (iii) ở quy mô, phạm vi đủ lớn.
Ở nhiều quốc gia, có sự phân biệt giữa khả năng gia nhập thị trường trong ngắn hạn và trong trung hạn. Ví dụ, theo quan điểm của cơ quan cạnh tranh châu Âu và Hoa Kỳ, khả năng gia nhập thị trường trong ngắn hạn được coi là một dạng của thay thế về cung, do đó, các doanh nghiệp tiềm năng gia nhập thị trường cũng được tính vào thị trường liên quan và khả năng gia nhập thị trường trong trung hạn được sử dụng để đánh giá tác động cạnh tranh của vụ việc tập trung kinh tế.
Thông thường, trong trường hợp khách hàng có đủ sức mạnh đàm phán có thể tự mình hạn chế hành vi của doanh nghiệp sau tập trung kinh tế, vụ việc tập trung kinh tế đó sẽ không gây ra lo ngại về mặt cạnh tranh.
Tuy nhiên, sức mạnh của bên mua không chỉ đơn thuần xuất hiện thông qua sự tồn tại của các khách hàng lớn. Ngay cả các khách hàng lớn cũng có thể không có khả năng thể hiện sức mạnh đàm phán của mình trong những trường hợp như phải mua các hàng hóa đặc thù, thiếu nguồn cung thay thế hoặc không tìm được các nguồn cung thay thế tin cậy.
Việc phân tích cấu trúc thị trường đòi hỏi phải so sánh tình trạng cạnh tranh trên thị trường trong hai trường hợp: khi vụ việc tập trung kinh tế được thực hiện và khi vụ việc tập trung kinh tế không được thực hiện. Nếu một trong số các doanh nhiệp tiến hành tập trung kinh tế thực sự rơi vào tình trạng phá sản, cần phải so sánh cấu trúc của thị trường trong trường hợp cho phép thực hiện vụ việc tập trung kinh tế với trường hợp để doanh nghiệp đó phá sản hoặc trường hợp để cho doanh nghiệp khác không phải là một bên của vụ việc tập trung kinh tế mua lại doanh nghiệp bị phá sản đó.
Trên thực tế, các vụ việc tập trung kinh tế hiếm khi đáp ứng được các tiêu chí được sử dụng để phân tích trong trường hợp một bên tham gia tập trung kinh tế lâm vào tình trạng phá sản. Do đó, có quan điểm cho rằng, nếu cứ để doanh nghiệp phá sản rút khỏi thị trường thì ngay lập tức, cạnh tranh sẽ gia tăng do các doanh nghiệp còn lại trên thị trường sẽ phải nỗ lực cạnh tranh để giành các khách hàng của doanh nghiệp vừa rời bỏ thị trường đó.
Một vụ việc tập trung kinh tế có thể sẽ không có vấn đề nếu chứng minh được hiệu quả kinh tế của vụ việc đó. Tính hiệu quả có thể được thể hiện thông qua tác động tích cực đến cạnh tranh trên thị trường khiến cho cạnh tranh không bị suy giảm cho dù số lượng đối thủ cạnh tranh bị giảm đi sau vụ việc tập trung kinh tế. Ví dụ, vụ việc tập trung kinh tế giúp hạ thấp chi phí cận biên của doanh nghiệp sau tập trung kinh tế hoặc nâng cao khả năng cải tiến công nghệ của doanh nghiệp. Trong những trường hợp như vậy, việc đánh giá lợi ích thu được từ việc nâng cao hiệu quả kinh tế thường được sử dụng để đánh giá cạnh tranh trên thị trường và không cần phải so sánh giữa lợi ích thu được với tác động phản cạnh tranh của vụ việc.
Trên thực tế, có thể xảy ra trường hợp lợi ích kinh tế được gia tăng trong khi cạnh tranh bị suy giảm. Trong trường hợp này, lợi ích kinh tế có thể được so sánh với tác động phản cạnh tranh để đánh giá xem, cuối cùng, lợi ích của người tiêu dùng (hoặc tổng phúc lợi xã hội) có tăng lên hay không. Điểm quan trọng nhất là phải chứng minh được lợi ích về mặt kinh tế hoặc tác động tổng hợp tới cạnh tranh của vụ việc tập trung kinh tế sẽ được chuyển tới tay người tiêu dùng.
Không phải lúc nào lợi ích kinh tế cũng lớn hơn so với tác động phản cạnh tranh. Trong một số trường hợp, cần phải có một số áp lực cạnh tranh nhất định thì mới đảm bảo đạt được một kết quả có lợi. Ở đây, việc đánh giá lợi ích kinh tế cũng có liên quan tới việc đánh giá và đưa các biện pháp khắc phục, theo đó, các biện pháp khắc phục cần tương xứng để hạn chế tác động phản cạnh tranh nhưng cũng cần đảm bảo phát huy các lợi ích kinh tế thu được từ vụ việc tập trung kinh tế.
| Liên kết website các đơn vị |
|---|
| Bộ Công Thương |
| Bộ Tư Pháp |
| Bộ Tài Chính |
| Bộ Kế Hoạch và Đầu tư |
| Bộ Xây Dựng |
| Bộ Giao Thông Vận Tải |
| Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông Thôn |
